"บทเรียน..ผ่านไลน์" ครั้งที่ ๔/๒๕๖๑
๓๑ พ.ค.๒๕๖๑
โดย..
ประวิทย์ เปรื่องการ
บทที่ ๔
วินัยท้องถิ่น (ต่อ)*
หลังกฎหมายมีผลใช้บังคับ คณะกรรมการ ก.ถ.ก็ได้กำหนด "มาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น" เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ ๑๑๘ ตอนพิเศษ ๖๒ ง ลงวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๔๔ (มีผลใช้บังคับในวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๔๔) (ลงนามโดยนายอาษา เมฆสวรรค์ ประธาน ก.ถ.ในขณะนั้น) ซึ่งในเดือนถัดมา คือวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๔ ก.กลาง ทั้ง ๓ ประเภท (ก.จ., ก.ท. และ ก.อบต.) ก็ได้กำหนดมาตรฐานทั่วไป ประเภทละ ๓ ฉบับ (ลงนามโดย ร.ต.อ.ปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์ รมว.มท.ในขณะนั้น) ดังนี้
๑. มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับวินัยและการรักษาวินัย และการดำเนินการทางวินัย
๒. มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับการให้ออกจากราชการ
๓. มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับสิทธิการอุทธรณ์ การพิจารณาอุทธรณ์และการร้องทุกข์
จากนั้น ก.จังหวัด (ก.จ.จ., ก.ท.จ., ก.อบต.จังหวัด และ ก.เมืองพัทยา) ได้ใช้กรอบของ ก.กลาง ไปทะยอยกำหนด "หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์และการร้องทุกข์ (รวมฉบับเดียว ๑๗๕ ข้อ) ในปลายปี ๒๕๔๔ ถึงต้นปี ๒๕๔๕ เพื่อนำไปใช้บังคับกับข้าราชการส่วนท้องถิ่นโดยตรง และใช้มาถึงวันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๕๘ รวมระยะเวลา ๑๔ ปี
ข้อสังเกต
กล่าวกันว่า การที่พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ กำหนดให้ออกมาตรฐานกลาง มาตรฐานทั่วไป และหลักเกณฑ์และเงื่อนไขคราวนี้ เป็นการจัดลำดับศักดิ์กฎหมายแนวใหม่หรืออย่างไร เพราะหากจัดลำดับแล้วจะเป็น ดังนี้
๑. รัฐธรรมนูญ
๒. พระราชบัญญัติ
๓. มาตรฐานกลาง
๔. มาตรฐานทั่วไป
๕. หลักเกณฑ์และเงื่อนไข
ซึ่งแต่เดิมมาจะจัดลำดับศักดิ์กฎหมาย ดังนี้
๑. รัฐธรรมนูญ
๒. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
๓. พระราชบัญญัติ
๔. พระราชกำหนด
๕. พระราชกฤษฎีกา
๖. กฎกระทรวง
๗. ข้อบัญญัติท้องถิ่น
โดยมีข้อกังขากันว่า มาตรฐานกลาง มาตรฐานทั่วไป และหลักเกณฑ์และเงื่อนไข แต่ละฉบับมีศักดิ์อยู่ในลำดับใดของการตรากฎหมาย
๒. ด้านผู้ใช้อำนาจ
ดังได้กล่าวมาตอนต้นแล้วว่า การบังคับบัญชาข้าราชการส่วนท้องถิ่น เป็นอำนาจหรือได้มอบอำนาจไว้กับข้าราชการพลเรือน ได้แก่ นายอำเภอ และผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นต้น มาเป็นระยะเวลายาวนาน เพิ่งมีการเปลี่ยนแปลงตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ สรุปดังนี้
มาตรา ๑๕ อำนาจในการออกคำสั่งเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เป็นอำนาจของผู้บริหารท้องถิ่น (นายก อปท.) ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่ ก.จังหวัดกำหนด เว้นแต่การออกคำสั่งแต่งตั้งและการให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งต้องได้รับความเห็นชอบจาก ก.จังหวัดก่อน
วรรคสอง..ผู้บริหารท้องถิ่น (นายก อปท.) อาจมอบอำนาจดังกล่าวให้กับผู้บังคับบัญชาข้าราชการใน อปท.นั้น ตามหลักเกณฑ์ของ ก.จังหวัดก็ได้..
ดังนั้น งานด้านการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ตั้งแต่บรรจุ แต่งตั้ง ย้าย โอน รับโอน เลื่อนระดับ เลื่อนขั้น สอบสวน ลงโทษทางวินัย ให้ออกจากราชการ อุทธรณ์และร้องทุกข์ เป็นต้น ได้โอนมาเป็นอำนาจของนายก อปท.เพียงผู้เดียว นับตั้งแต่วันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๒ (วันถัดจากกฎหมายประกาศใช้) เป็นต้นมา ส่วนข้าราชการพลเรือน ได้แก่ นายอำเภอ และผู้ว่าราชการจังหวัด ก็มีสถานะเป็น "ผู้กำกับดูแล" ตามกฎหมายจัดตั้งถึงปัจจุบัน
๓. ด้านเนื้อหากระบวนการ
มาตรฐานกลางของ ก.ถ.กำหนดเพียงกรอบกว้าง ๆ ในกระบวนการทางวินัยไว้เท่านั้น แต่มาตรฐานทั่วไปของ ก.กลาง จะกำหนดวิธีการขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญในทางปฏิบัติอย่างละเอียดไว้ ซึ่ง ก.จังหวัด ก็นำกระบวนการทั้งหมดไปกำหนดเป็นหลักเกณฑ์ที่มีลักษณะเหมือนกันเกือบทุกประการ
สังเกตได้ว่า กฎหมายบุคคลดังกล่าว จะกำหนดสาระหลักไว้เพียง ๕ ประการ คือ
๑. กำหนดให้อำนาจเป็นของนายก อปท.
๒. กำหนดโครงสร้างจัดตั้ง ก.แต่ละระดับ ได้แก่ ก.ถ., ก.กลาง และ ก.จังหวัด
๓. กำหนดอำนาจหน้าที่ของ ก.แต่ละระดับ
๔. กำหนดบทเฉพาะกาล
๕. กำหนดให้นำมาตรฐานทั่วไปของพนักงานเทศบาลไปใช้กับพนักงานเมืองพัทยาด้วย (ม.๒๘)
ดังนั้น รายละเอียดของกระบวนการทางวินัยทั้งหมดจึงถูกกำหนดโดย ก.กลาง และ ก.จังหวัด ซึ่ง ก.กลาง นำเอาพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.๒๕๓๕ กฎ ก.พ. และเบียบ ก.พ.ในด้านวินัยทั้งหมด มาเรียบเรียงให้สอดรับกับรัฐธรรมนูญ กฎหมายบุคคล และบริบทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ เนื่องจากมาตรฐานกลางของ ก.ถ. กำหนดไว้ในข้อ ๒๑ วรรคสอง ว่า "ข้อห้ามและข้อปฏิบัติตามวรรคหนึ่ง ให้มีมาตรฐานเดียวกับที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน" และข้อ ๒๓ กำหนดว่า "..การลงโทษทางวินัย ให้มีมาตรฐานเดียวกับที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน"
ในวันที่ ๑ มกราคม ๒๕๕๙ ก.ถ.ได้กำหนดให้ข้าราชการท้องถิ่นทุกประเภท คือ ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) พนักงานเทศบาล พนักงานเมืองพัทยา และพนักงานส่วนตำบลต้องเข้าสู่ "ระบบแท่ง" ก่อนถึงกำหนดดังกล่าว จึงจำเป็นต้องยกร่างมาตรฐานทั่วไปที่เกี่ยวกับการเข้าสู่ "ระบบแท่ง" ให้เรียบร้อย ในส่วนของกระบวนการทางวินัย จะมีผลกระทบในเรื่องของ "ตำแหน่งระดับของประธานกรรมการสอบสวน" จึงเป็นโอกาสปรับแก้มาตรฐานทั้ง ๓ ฉบับ (วินัย/ให้ออก/อุทธรณ์และร้องทุกข์) ในส่วนที่เป็นปัญหาในทางปฏิบัติไปในคราวกัน
ดังนั้น ก.จ., ก.ท. และ ก.อบต. ในการประชุมครั้งที่ ๑๑/๒๕๕๘ เมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๓๕๕๘ จึงมีมติเห็นชอบร่างประกาศที่อนุวินัยฯ ได้พิจารณาทั้ง ๓ ฉบับ และในวันที่ ๒๔ ธันวาคม ๒๕๕๘ ประธาน ก.กลาง (พลเอกอนุพงษ์ เผ่าจินดา รมว.มท.) ได้ลงนามในประกาศ ก.กลาง (ที่เกี่ยวกับวินัย/ให้ออก/อุทธณ์และร้องทุกข์) คือ
๑. มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับวินัยและการรักษาวินัย และการดำเนินการทางวินัย พ.ศ. ๒๕๕๘
๒. มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับการให้ออกจากราชการ พ.ศ. ๒๕๕๘ และ
๓. มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับสิทธิการอุทธรณ์ การพิจารณาอุทธรณ์และการร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๕๕๘
โดยให้มีผลใช้บังคับ ตั้งแตวันที่ ๑ มกราคม ๒๕๕๙ (วันเข้าแท่งเช่นเดียวกัน) เป็นต้นไป
หลังจากนั้น ก.จ.จ., ก.ท.จ., ก.อบต.จังหวัด และ ก.เมืองพัทยา ก็ได้นำไปกำหนดเป็นหลักเกณฑ์ของแต่ละจังหวัด โดยแยกเป็น ๓ ฉบับ เหมือนมาตรฐานทั่วไปของ ก.กลาง ให้มีผลในวันที่ ๑ มกราคม ๒๕๕๙ เช่นเดียวกัน และมีหัวข้อ/เลขข้อ ตรงกับมาตรฐานทั่วไปทุกประการ ซึ่งบางจังหวัดจะประกาศทันในปี พ.ศ.๒๕๕๘ แต่บางจังหวัดก็ประกาศไม่ทัน (เนื่องจากระยะเวลากระชั้นชิด) จึงกลายเป็น พ.ศ.๒๕๕๙
สวัสดี
----------
*กรมการปกครอง, คู่มือการดำเนินการทางวินัยพนักงานส่วนท้องถิ่น, (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์อาสารักษาดินแดน, ๒๕๔๕), หน้า ๑.
๓๑ พ.ค.๒๕๖๑
โดย..
ประวิทย์ เปรื่องการ
บทที่ ๔
วินัยท้องถิ่น (ต่อ)*
หลังกฎหมายมีผลใช้บังคับ คณะกรรมการ ก.ถ.ก็ได้กำหนด "มาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น" เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ ๑๑๘ ตอนพิเศษ ๖๒ ง ลงวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๔๔ (มีผลใช้บังคับในวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๔๔) (ลงนามโดยนายอาษา เมฆสวรรค์ ประธาน ก.ถ.ในขณะนั้น) ซึ่งในเดือนถัดมา คือวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๔ ก.กลาง ทั้ง ๓ ประเภท (ก.จ., ก.ท. และ ก.อบต.) ก็ได้กำหนดมาตรฐานทั่วไป ประเภทละ ๓ ฉบับ (ลงนามโดย ร.ต.อ.ปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์ รมว.มท.ในขณะนั้น) ดังนี้
๑. มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับวินัยและการรักษาวินัย และการดำเนินการทางวินัย
๒. มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับการให้ออกจากราชการ
๓. มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับสิทธิการอุทธรณ์ การพิจารณาอุทธรณ์และการร้องทุกข์
จากนั้น ก.จังหวัด (ก.จ.จ., ก.ท.จ., ก.อบต.จังหวัด และ ก.เมืองพัทยา) ได้ใช้กรอบของ ก.กลาง ไปทะยอยกำหนด "หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์และการร้องทุกข์ (รวมฉบับเดียว ๑๗๕ ข้อ) ในปลายปี ๒๕๔๔ ถึงต้นปี ๒๕๔๕ เพื่อนำไปใช้บังคับกับข้าราชการส่วนท้องถิ่นโดยตรง และใช้มาถึงวันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๕๘ รวมระยะเวลา ๑๔ ปี
ข้อสังเกต
กล่าวกันว่า การที่พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ กำหนดให้ออกมาตรฐานกลาง มาตรฐานทั่วไป และหลักเกณฑ์และเงื่อนไขคราวนี้ เป็นการจัดลำดับศักดิ์กฎหมายแนวใหม่หรืออย่างไร เพราะหากจัดลำดับแล้วจะเป็น ดังนี้
๑. รัฐธรรมนูญ
๒. พระราชบัญญัติ
๓. มาตรฐานกลาง
๔. มาตรฐานทั่วไป
๕. หลักเกณฑ์และเงื่อนไข
ซึ่งแต่เดิมมาจะจัดลำดับศักดิ์กฎหมาย ดังนี้
๑. รัฐธรรมนูญ
๒. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
๓. พระราชบัญญัติ
๔. พระราชกำหนด
๕. พระราชกฤษฎีกา
๖. กฎกระทรวง
๗. ข้อบัญญัติท้องถิ่น
โดยมีข้อกังขากันว่า มาตรฐานกลาง มาตรฐานทั่วไป และหลักเกณฑ์และเงื่อนไข แต่ละฉบับมีศักดิ์อยู่ในลำดับใดของการตรากฎหมาย
๒. ด้านผู้ใช้อำนาจ
ดังได้กล่าวมาตอนต้นแล้วว่า การบังคับบัญชาข้าราชการส่วนท้องถิ่น เป็นอำนาจหรือได้มอบอำนาจไว้กับข้าราชการพลเรือน ได้แก่ นายอำเภอ และผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นต้น มาเป็นระยะเวลายาวนาน เพิ่งมีการเปลี่ยนแปลงตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ สรุปดังนี้
มาตรา ๑๕ อำนาจในการออกคำสั่งเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เป็นอำนาจของผู้บริหารท้องถิ่น (นายก อปท.) ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่ ก.จังหวัดกำหนด เว้นแต่การออกคำสั่งแต่งตั้งและการให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งต้องได้รับความเห็นชอบจาก ก.จังหวัดก่อน
วรรคสอง..ผู้บริหารท้องถิ่น (นายก อปท.) อาจมอบอำนาจดังกล่าวให้กับผู้บังคับบัญชาข้าราชการใน อปท.นั้น ตามหลักเกณฑ์ของ ก.จังหวัดก็ได้..
ดังนั้น งานด้านการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ตั้งแต่บรรจุ แต่งตั้ง ย้าย โอน รับโอน เลื่อนระดับ เลื่อนขั้น สอบสวน ลงโทษทางวินัย ให้ออกจากราชการ อุทธรณ์และร้องทุกข์ เป็นต้น ได้โอนมาเป็นอำนาจของนายก อปท.เพียงผู้เดียว นับตั้งแต่วันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๒ (วันถัดจากกฎหมายประกาศใช้) เป็นต้นมา ส่วนข้าราชการพลเรือน ได้แก่ นายอำเภอ และผู้ว่าราชการจังหวัด ก็มีสถานะเป็น "ผู้กำกับดูแล" ตามกฎหมายจัดตั้งถึงปัจจุบัน
๓. ด้านเนื้อหากระบวนการ
มาตรฐานกลางของ ก.ถ.กำหนดเพียงกรอบกว้าง ๆ ในกระบวนการทางวินัยไว้เท่านั้น แต่มาตรฐานทั่วไปของ ก.กลาง จะกำหนดวิธีการขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญในทางปฏิบัติอย่างละเอียดไว้ ซึ่ง ก.จังหวัด ก็นำกระบวนการทั้งหมดไปกำหนดเป็นหลักเกณฑ์ที่มีลักษณะเหมือนกันเกือบทุกประการ
สังเกตได้ว่า กฎหมายบุคคลดังกล่าว จะกำหนดสาระหลักไว้เพียง ๕ ประการ คือ
๑. กำหนดให้อำนาจเป็นของนายก อปท.
๒. กำหนดโครงสร้างจัดตั้ง ก.แต่ละระดับ ได้แก่ ก.ถ., ก.กลาง และ ก.จังหวัด
๓. กำหนดอำนาจหน้าที่ของ ก.แต่ละระดับ
๔. กำหนดบทเฉพาะกาล
๕. กำหนดให้นำมาตรฐานทั่วไปของพนักงานเทศบาลไปใช้กับพนักงานเมืองพัทยาด้วย (ม.๒๘)
ดังนั้น รายละเอียดของกระบวนการทางวินัยทั้งหมดจึงถูกกำหนดโดย ก.กลาง และ ก.จังหวัด ซึ่ง ก.กลาง นำเอาพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.๒๕๓๕ กฎ ก.พ. และเบียบ ก.พ.ในด้านวินัยทั้งหมด มาเรียบเรียงให้สอดรับกับรัฐธรรมนูญ กฎหมายบุคคล และบริบทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ เนื่องจากมาตรฐานกลางของ ก.ถ. กำหนดไว้ในข้อ ๒๑ วรรคสอง ว่า "ข้อห้ามและข้อปฏิบัติตามวรรคหนึ่ง ให้มีมาตรฐานเดียวกับที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน" และข้อ ๒๓ กำหนดว่า "..การลงโทษทางวินัย ให้มีมาตรฐานเดียวกับที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน"
ในวันที่ ๑ มกราคม ๒๕๕๙ ก.ถ.ได้กำหนดให้ข้าราชการท้องถิ่นทุกประเภท คือ ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) พนักงานเทศบาล พนักงานเมืองพัทยา และพนักงานส่วนตำบลต้องเข้าสู่ "ระบบแท่ง" ก่อนถึงกำหนดดังกล่าว จึงจำเป็นต้องยกร่างมาตรฐานทั่วไปที่เกี่ยวกับการเข้าสู่ "ระบบแท่ง" ให้เรียบร้อย ในส่วนของกระบวนการทางวินัย จะมีผลกระทบในเรื่องของ "ตำแหน่งระดับของประธานกรรมการสอบสวน" จึงเป็นโอกาสปรับแก้มาตรฐานทั้ง ๓ ฉบับ (วินัย/ให้ออก/อุทธรณ์และร้องทุกข์) ในส่วนที่เป็นปัญหาในทางปฏิบัติไปในคราวกัน
ดังนั้น ก.จ., ก.ท. และ ก.อบต. ในการประชุมครั้งที่ ๑๑/๒๕๕๘ เมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๓๕๕๘ จึงมีมติเห็นชอบร่างประกาศที่อนุวินัยฯ ได้พิจารณาทั้ง ๓ ฉบับ และในวันที่ ๒๔ ธันวาคม ๒๕๕๘ ประธาน ก.กลาง (พลเอกอนุพงษ์ เผ่าจินดา รมว.มท.) ได้ลงนามในประกาศ ก.กลาง (ที่เกี่ยวกับวินัย/ให้ออก/อุทธณ์และร้องทุกข์) คือ
๑. มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับวินัยและการรักษาวินัย และการดำเนินการทางวินัย พ.ศ. ๒๕๕๘
๒. มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับการให้ออกจากราชการ พ.ศ. ๒๕๕๘ และ
๓. มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับสิทธิการอุทธรณ์ การพิจารณาอุทธรณ์และการร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๕๕๘
โดยให้มีผลใช้บังคับ ตั้งแตวันที่ ๑ มกราคม ๒๕๕๙ (วันเข้าแท่งเช่นเดียวกัน) เป็นต้นไป
หลังจากนั้น ก.จ.จ., ก.ท.จ., ก.อบต.จังหวัด และ ก.เมืองพัทยา ก็ได้นำไปกำหนดเป็นหลักเกณฑ์ของแต่ละจังหวัด โดยแยกเป็น ๓ ฉบับ เหมือนมาตรฐานทั่วไปของ ก.กลาง ให้มีผลในวันที่ ๑ มกราคม ๒๕๕๙ เช่นเดียวกัน และมีหัวข้อ/เลขข้อ ตรงกับมาตรฐานทั่วไปทุกประการ ซึ่งบางจังหวัดจะประกาศทันในปี พ.ศ.๒๕๕๘ แต่บางจังหวัดก็ประกาศไม่ทัน (เนื่องจากระยะเวลากระชั้นชิด) จึงกลายเป็น พ.ศ.๒๕๕๙
สวัสดี
----------
*กรมการปกครอง, คู่มือการดำเนินการทางวินัยพนักงานส่วนท้องถิ่น, (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์อาสารักษาดินแดน, ๒๕๔๕), หน้า ๑.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น