"บทเรียน..ผ่านไลน์" ครั้งที่ ๓/๒๕๖๑
๒๔ พ.ค.๒๕๖๑
โดย..
ประวิทย์ เปรื่องการ
บทที่ ๔
วินัยท้องถิ่น*
จากนี้ไปจะเรียกขาน ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด ข้าราชการกรุงเทพมหานคร พนักงานเทศบาล พนักงานเมืองพัทยา พนักงานส่วนตำบล และพนักงานสุขาภิบาล รวมกันว่า "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" และในบทนี้จะแบ่งวินัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ออกเป็น ๒ ยุค คือ วินัยยุคเริ่มแรก ๑ และวินัยยุคปัจจุบัน ๑
๔.๑ วินัยยุคเริ่มแรก
นับตั้งแต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕ ได้ทรงเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบบจตุสดมภ์ คือ เวียง วัง คลัง นา มาเป็นรูปแบบกระทรวง ทบวง กรม ในปี พ.ศ. ๒๔๓๕ ระบบการปกครองประเทศได้ก้าวเข้าสู่ยุคใหม่เช่นนานาอารยะประเทศ อีก ๕ ปีหลังจากนั้นทรงจัดตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพขึ้นในพระนคร ตามพระราชกำหนดการจัดสุขาภิบาลกรุงเทพ พุทธศักราช ๒๔๔๐ ต่อมาในวันที่ ๑๘ มีนาคม ๒๔๔๘ ทรงจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอมขึ้นที่ตำบลท่าฉลอม เมืองสมุทรสาคร เป็นสุขาภิบาลแห่งแรกในหัวเมือง สุขาภิบาลท่าฉลอมจึงเป็นจุดกำเนิดของ "การปกครองท้องถิ่น" นับแต่นั้นมา ดังนั้น ในทุกวันที่ ๑๘ มีนาคม ของทุกปี จึงมีการจัดงานเฉลิมฉลอง "วันท้องถิ่นไทย" กันทั้งประเทศ
การเกิดขึ้นของท้องถิ่นไทยประเภทต่าง ๆ กล่าวโดยสังเขป ดังนี้
๑. สุขาภิบาล จัดตั้งขึ้นตามพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ.๑๑๖ (พ.ศ.๒๔๔๐) อีก ๘ ปีต่อมามีการตราพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลท่าฉลอม ร.ศ.๑๒๔ (พ.ศ.๒๔๔๘) ซึ่งถือเป็นสุขาภิบาลในหัวเมืองแห่งแรก กระทั่งมีพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ.๒๕๔๒ สุขาภิบาลทั่วประเทศทั้ง ๙๘๐ แห่ง จึงได้รับการยกฐานะเป็นเทศบาลตำบลทั้งหมด
๒. เทศบาล จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.๒๔๗๖ หลังจากนั้นอีก ๒๐ ปีได้ถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และใช้ถึงปัจจุบัน (วันเทศบาล ๒๔ เมษายน)
๓. องค์การบริหารส่วนจังหวัด จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๔๙๘ ถูกยกเลิกหลังจากเวลาผ่านไป ๔๒ ปี โดยพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) พ.ศ.๒๕๔๐ ซึ่งใช้ถึงปัจจุบัน
๔. องค์การบริหารส่วนตำบล จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนตำบล พ.ศ.๒๔๙๙ ถูกยุบเลิกในปี พ.ศ.๒๕๑๕ โดยประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๒๖ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ แต่ให้คงสภาตำบลไว้ หลังจากนั้นอีก ๒๒ ปี จึงมีการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ขึ้นใหม่ ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.๒๕๓๗ ถึงปัจจุบัน
๕. เมืองพัทยา เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.๒๕๒๑ มีระดับเทียบเท่าเทศบาลนคร
๖. กรุงเทพมหานคร แต่เดิมเป็นราชการส่วนภูมิภาค ต่อมาในวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ มีประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๓๕ ให้บริหารจัดการแตกต่างจากราชการส่วนภูมิภาคทั่วไป และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.๒๕๑๘ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้ง แต่เพียงปีเดียวก็มีการแต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดจากบุคคลภายนอกอีกครั้ง กระทั่งมีพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.๒๕๒๘ ทำให้ "ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร" มาจากการเลือกตั้งถึงปัจจุบัน
กล่าวโดยภาพรวมแล้วจะเห็นว่า การปกครองท้องถิ่นไทย มีลำดับการจัดตั้ง ดังนี้
๑. สุขาภิบาล พ.ศ.๒๔๔๐
๒. เทศบาล พ.ศ.๒๔๗๖
๓. องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๔๙๘ (อบจ.)
๔. องค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.๒๔๙๙ (อบต./เกิด ๒ ครั้ง)
๕. กรุงเทพมหานคร พ.ศ.๒๕๑๘ (กทม.)
๖. เมืองพัทยา พ.ศ.๒๕๒๑
หลังจากมีกฎหมายจัดตั้งท้องถิ่นทั้งนั้นขึ้นมาแล้ว ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ไว้ หน้าที่ในจำนวนนั้นคือการบริการงานบุคคลรวมถึงด้านวินัย ซึ่งท้องถิ่นแต่ละแห่งจะมีฐานะเป็นนิติบุคคลบ้าง ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลบ้าง แต่ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกแห่ง มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายครบถ้วนแล้ว กล่าวคือ เป็นองค์กรซึ่งกฎหมายบัญญัติให้เป็นบุคคลอีกประเภทหนึ่ง และให้มีสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมาย
อำนาจหน้าที่ด้านวินัยของแต่ละท้องถิ่นในระยะเริ่มแรกของการจัดตั้ง จะมอบอำนาจการบังคับบัญชาไว้กับข้าราชการพลเรือน เช่น นายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด (ผู้กำกับดูแลในปัจจุบัน) อธิบดีกรมการปกครอง และปลัดกระทรวงมหาดไทย เป็นต้น เช่น
๑. พนักงานสุขาภิบาล มีพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ.๒๔๙๕ มาตรา ๒๑ บัญญัติว่า "ให้กระทรวงมหาดไทยวางระเบียบพนักงานสุขาภิบาลขึ้นไว้"
(๑) ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยระเบียบพนักงานสุขาภิบาล พ.ศ.๒๕๒๓
๑) ข้อ ๕ กำหนดว่า "ให้นำกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนมาใช้บังคับแก่พนักงานสุขาภิบาลโดยอนุโลม.."
๒) ข้อ ๗ กำหนดว่า "ให้มีคณะกรรมการพนักงานสุขาภิบาล คณะหนึ่ง เรียกโดยย่อว่า "ก.สภ." ประกอบด้วย ปลัดกระทรวงมหาดไทย เป็นประธาน เลขาธิการ ก.พ. อธิบดีกรมการปกครอง อธิบดีกรมตำรวจ อธิบดีกรมโยธาธิการ อธิบดีกรมบัญชีกลาง ผู้แทนกระทรวงสาธารณสุข และผู้ทรงคุณวุฒิจากสุขาภิบาล จำนวนสองคน เป็นกรรมการ.." โดยให้มีอำนาจหน้าที่ออกกฎ ก.สภ.ตามที่ ก.พ.ได้ออกกฎว่าด้วยเรื่องนั้น ๆ ด้วย เช่น กฎ ก.สภ. ฉบับที่ ๑ (พ.ศ.๒๕๓๑) ว่าด้วยการสอบสวนพิจารณา เป็นต้น นอกจากนี้ยังกำหนดให้มี คณะอนุกรรมการพนักงานสุขาภิบาลประจำจังหวัด เรียกโดยย่อว่า "อ.ก.สภ.จังหวัด" มีผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นประธาน (ข้อ ๘) และ คณะอนุกรรมการพนักงานสุขาภิบาลประจำสุขาภิบาล เรียกโดยย่อว่า "อ.ก.สภ.สุขาภิบาล" มีนายอำเภอ ในฐานะประธานกรรมการสุขาภิบาล เป็นประธาน (ข้อ ๙) โดยกรรมการ/อนุกรรมการ แต่ละคณะ ส่วนใหญ่จะเป็นข้าราชการพลเรือน
๒. พนักงานเทศบาล มีพระราชบัญัติเทศบาล พ.ศ.๒๔๙๖ มาตรา ๔๓ บัญญัติว่า "ระเบียบพนักงานเทศบาลให้ตราขึ้นเป็นพระราชกฤษฎีกา" และพระราชกฤษฎีการะเบียบพนักงานเทศบาล พ.ศ.๒๕๑๙ มาตรา ๕ บัญญัติว่า "ให้นำกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน มาใช้บังคับกับพนักงานเทศบาลโดยอนุโลม.." มาตรา ๖..ให้มีคณะกรรมการพนักงานเทศบาลคณะหนึ่ง เรียกโดยย่อว่า "ก.ท." มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เป็นประธาน มีอำนาจหน้าที่ออกกฎ ก.ท.ตามกฎ ก.พ. เช่น กฎ ก.ท. ฉบับที่ ๒ (พ.ศ.๒๕๒๐) ว่าด้วยการสอบสวนพิจารณา เป็นต้น..มาตรา ๘..ให้มีคณะอนุกรรมการพนักงานเทศบาลประจำจังหวัด เรียกโดยย่อว่า "อ.ก.ท.จังหวัด" มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน..มาตรา ๙..ให้มีคณะอนุกรรมการพนักงานเทศบาล เรียกโดยย่อว่า "อ.ก.ท.เทศบาล" และกรรมการ/อนุกรรมการ แต่ละคณะ จะมีข้าราชการพลเรือนร่วมหลายตำแหน่งเช่นกัน
๓. พนักงานเมืองพัทยา มีพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. ๒๕๒๑ มาตรา ๖๒ วรรคสอง บัญญัติว่า "ระเบียบพนักงานเมืองพัทยาให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบพนักงานเทศบาล โดยให้ถือว่าเมืองพัทยามีฐานะเทียบเท่าเทศบาลนคร.." เป็นต้น
สำหรับข้าราชการกรุงเทพมหานคร ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด และพนักงานส่วนตำบล ก็มีกฎหมายกำหนดไว้ในลักษณะคล้ายกัน
ตามที่กล่าวมานั้นจะเห็นว่า ระบบวินัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่นในยุคเริ่มแรก ได้มอบการบังคับบัญชาทั้งหมดไว้ที่ข้าราชการพลเรือน ไม่ว่าจะเป็นปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอ นายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด (ปัจจุบันทำหน้าที่เป็นผู้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) อธิบดีกรมการปกครอง และปลัดกระทรวงมหาดไทย เสียสิ้น ทั้งระบบวินัยหรือกฎการสอบสวน ก็อนุวัตรตามกฏ ก.พ.เกือบทุกประการ ไม่อาจแยกจากกันได้อย่างชัดเจน
๔.๒ วินัยยุคปัจจุบัน
วันนี้ระบบวินัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่นเปลี่ยนแปลงไปเป็นอันมากใน ๓ ประการสำคัญ คือ
๑. ด้านกฎหมาย/หลักเกณฑ์
๒. ด้านผู้ใช้อำนาจ
๓. ด้านเนื้อหากระบวนการ
๑. ด้านกฎหมาย/หลักเกณฑ์
ประเทศไทยเป็นนิติรัฐ (Rechtsstaat) หมายถึงรัฐที่ปกครองโดยหลักนิติธรรม (Rule of law) คือหลักกฎหมาย และกฎหมายที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในการบริหารงานบุคคลข้าราชการส่วนท้องถิ่นในยุคปัจจุบัน คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๔ วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติว่า "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลาย ย่อมมีความเป็นอิสระใน..การบริหารงานบุคคล.." มาตรา ๒๘๘ วรรคสาม "..การลงโทษพนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ"
ดังนั้น จึงได่มีการประกาศ "พระราชบัญญัติระบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒" ในราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่มที่ ๑๑๖ ตอน ๑๒๐ ก เมื่อวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๒ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป (วันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๒)
สาระสำคัญของกฎหมายดังกล่าว สรุปความได้ว่า
๑. ให้จัดตั้งคณะกรรมการในการบริการงานบุคคลข้าราชการส่วนท้องถิ่น ออกเป็น ๓ ระดับ คือ
(๑) คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) สังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย มีผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประธาน (ปัจจุบัน ได้แก่ นายพงศ์โพยม วาศภูติ) มีหัวหน้าสำนักงาน ก.ถ.เป็นเลขานุการ มีหน้าที่กำหนดมาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เพื่อให้คณะกรรมกลาง (ก.กลาง) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบนำไปเป็นกรอบกำหนดมาตรฐานทั่วไปในการบริหารงานบุคคลแต่ละด้าน
(๒) คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น (ก.กลาง) สังกัดกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เป็นประธาน (ปัจจุบัน ได้แก่ พลเอกอนุพงษ์ เผ่าจินดา) มีรองอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เป็นเลขานุการ มีหน้าที่ในการกำหนด "มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับ.." การบริหารงานบุคคลด้านต่าง ๆ ภายในกรอบมาตรฐานกลางของ ก.ถ. เพื่อให้คณะกรรมการข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น (ก.จังหวัด) นำไปเป็นกรอบในการกำหนด "หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการ..บริหารงานบุคคลด้านต่าง ๆ ซึ่งปัจจุบัน ก.กลาง แบ่งเป็น ๓ ประเภทคือ
๑) คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.)
๒) คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (ก.ท.) ใช้กับ ก.เมืองพัทยาด้วย
๓) คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบล (ก.อบต.)
ยกเว้น กทม.ที่มีกฎเป็นของตนเองภายใต้กรอบมาตรฐานกลางของ ก.ถ.
(๓) คณะกรรมการข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น (ก.จังหวัด) มีอยู่ในแต่ละจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นประธาน มีหน้าที่กำหนด "หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการ.." บริหารงานบุคคลด้านต่าง ๆ ภายในกรอบของมาตรฐานทั่วไป ของ ก.กลาง ซึ่ง ก.จังหวัด มี ๔ ประเภท และมีฐานะเทียบเท่า ก.พ. ได้แก่
๑) คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.จ.) มีปลัดองค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นเลขานุการ
๒) คณะกรรมการพนักงานเทศบาล (ก.ท.จ.) มีท้องถิ่นจังหวัด เป็นเลขานุการ
๓) คณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล (ก.อบต.จังหวัด) มีท้องถิ่นจังหวัด เป็นเลขานุการ
๔) คณะกรรมการพนักงานเมืองพัทยา (ก.เมืองพัทยา) มีปลัดเมืองพัทยา เป็นเลขานุการ
สวัสดี
----------
* สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, พระราชบัญญัติ/พระราชกำหนด, [ออนไลน์], แหล่งที่มา : www. krisdika.go.th [๒๓ พฤษภาคม ๒๕๖๑].
๒๔ พ.ค.๒๕๖๑
โดย..
ประวิทย์ เปรื่องการ
บทที่ ๔
วินัยท้องถิ่น*
จากนี้ไปจะเรียกขาน ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด ข้าราชการกรุงเทพมหานคร พนักงานเทศบาล พนักงานเมืองพัทยา พนักงานส่วนตำบล และพนักงานสุขาภิบาล รวมกันว่า "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" และในบทนี้จะแบ่งวินัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ออกเป็น ๒ ยุค คือ วินัยยุคเริ่มแรก ๑ และวินัยยุคปัจจุบัน ๑
๔.๑ วินัยยุคเริ่มแรก
นับตั้งแต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕ ได้ทรงเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบบจตุสดมภ์ คือ เวียง วัง คลัง นา มาเป็นรูปแบบกระทรวง ทบวง กรม ในปี พ.ศ. ๒๔๓๕ ระบบการปกครองประเทศได้ก้าวเข้าสู่ยุคใหม่เช่นนานาอารยะประเทศ อีก ๕ ปีหลังจากนั้นทรงจัดตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพขึ้นในพระนคร ตามพระราชกำหนดการจัดสุขาภิบาลกรุงเทพ พุทธศักราช ๒๔๔๐ ต่อมาในวันที่ ๑๘ มีนาคม ๒๔๔๘ ทรงจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอมขึ้นที่ตำบลท่าฉลอม เมืองสมุทรสาคร เป็นสุขาภิบาลแห่งแรกในหัวเมือง สุขาภิบาลท่าฉลอมจึงเป็นจุดกำเนิดของ "การปกครองท้องถิ่น" นับแต่นั้นมา ดังนั้น ในทุกวันที่ ๑๘ มีนาคม ของทุกปี จึงมีการจัดงานเฉลิมฉลอง "วันท้องถิ่นไทย" กันทั้งประเทศ
การเกิดขึ้นของท้องถิ่นไทยประเภทต่าง ๆ กล่าวโดยสังเขป ดังนี้
๑. สุขาภิบาล จัดตั้งขึ้นตามพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ.๑๑๖ (พ.ศ.๒๔๔๐) อีก ๘ ปีต่อมามีการตราพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลท่าฉลอม ร.ศ.๑๒๔ (พ.ศ.๒๔๔๘) ซึ่งถือเป็นสุขาภิบาลในหัวเมืองแห่งแรก กระทั่งมีพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ.๒๕๔๒ สุขาภิบาลทั่วประเทศทั้ง ๙๘๐ แห่ง จึงได้รับการยกฐานะเป็นเทศบาลตำบลทั้งหมด
๒. เทศบาล จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.๒๔๗๖ หลังจากนั้นอีก ๒๐ ปีได้ถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และใช้ถึงปัจจุบัน (วันเทศบาล ๒๔ เมษายน)
๓. องค์การบริหารส่วนจังหวัด จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๔๙๘ ถูกยกเลิกหลังจากเวลาผ่านไป ๔๒ ปี โดยพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) พ.ศ.๒๕๔๐ ซึ่งใช้ถึงปัจจุบัน
๔. องค์การบริหารส่วนตำบล จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนตำบล พ.ศ.๒๔๙๙ ถูกยุบเลิกในปี พ.ศ.๒๕๑๕ โดยประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๒๖ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ แต่ให้คงสภาตำบลไว้ หลังจากนั้นอีก ๒๒ ปี จึงมีการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ขึ้นใหม่ ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.๒๕๓๗ ถึงปัจจุบัน
๕. เมืองพัทยา เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.๒๕๒๑ มีระดับเทียบเท่าเทศบาลนคร
๖. กรุงเทพมหานคร แต่เดิมเป็นราชการส่วนภูมิภาค ต่อมาในวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ มีประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๓๕ ให้บริหารจัดการแตกต่างจากราชการส่วนภูมิภาคทั่วไป และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.๒๕๑๘ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้ง แต่เพียงปีเดียวก็มีการแต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดจากบุคคลภายนอกอีกครั้ง กระทั่งมีพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.๒๕๒๘ ทำให้ "ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร" มาจากการเลือกตั้งถึงปัจจุบัน
กล่าวโดยภาพรวมแล้วจะเห็นว่า การปกครองท้องถิ่นไทย มีลำดับการจัดตั้ง ดังนี้
๑. สุขาภิบาล พ.ศ.๒๔๔๐
๒. เทศบาล พ.ศ.๒๔๗๖
๓. องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.๒๔๙๘ (อบจ.)
๔. องค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.๒๔๙๙ (อบต./เกิด ๒ ครั้ง)
๕. กรุงเทพมหานคร พ.ศ.๒๕๑๘ (กทม.)
๖. เมืองพัทยา พ.ศ.๒๕๒๑
หลังจากมีกฎหมายจัดตั้งท้องถิ่นทั้งนั้นขึ้นมาแล้ว ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ไว้ หน้าที่ในจำนวนนั้นคือการบริการงานบุคคลรวมถึงด้านวินัย ซึ่งท้องถิ่นแต่ละแห่งจะมีฐานะเป็นนิติบุคคลบ้าง ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลบ้าง แต่ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกแห่ง มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายครบถ้วนแล้ว กล่าวคือ เป็นองค์กรซึ่งกฎหมายบัญญัติให้เป็นบุคคลอีกประเภทหนึ่ง และให้มีสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมาย
อำนาจหน้าที่ด้านวินัยของแต่ละท้องถิ่นในระยะเริ่มแรกของการจัดตั้ง จะมอบอำนาจการบังคับบัญชาไว้กับข้าราชการพลเรือน เช่น นายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด (ผู้กำกับดูแลในปัจจุบัน) อธิบดีกรมการปกครอง และปลัดกระทรวงมหาดไทย เป็นต้น เช่น
๑. พนักงานสุขาภิบาล มีพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ.๒๔๙๕ มาตรา ๒๑ บัญญัติว่า "ให้กระทรวงมหาดไทยวางระเบียบพนักงานสุขาภิบาลขึ้นไว้"
(๑) ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยระเบียบพนักงานสุขาภิบาล พ.ศ.๒๕๒๓
๑) ข้อ ๕ กำหนดว่า "ให้นำกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนมาใช้บังคับแก่พนักงานสุขาภิบาลโดยอนุโลม.."
๒) ข้อ ๗ กำหนดว่า "ให้มีคณะกรรมการพนักงานสุขาภิบาล คณะหนึ่ง เรียกโดยย่อว่า "ก.สภ." ประกอบด้วย ปลัดกระทรวงมหาดไทย เป็นประธาน เลขาธิการ ก.พ. อธิบดีกรมการปกครอง อธิบดีกรมตำรวจ อธิบดีกรมโยธาธิการ อธิบดีกรมบัญชีกลาง ผู้แทนกระทรวงสาธารณสุข และผู้ทรงคุณวุฒิจากสุขาภิบาล จำนวนสองคน เป็นกรรมการ.." โดยให้มีอำนาจหน้าที่ออกกฎ ก.สภ.ตามที่ ก.พ.ได้ออกกฎว่าด้วยเรื่องนั้น ๆ ด้วย เช่น กฎ ก.สภ. ฉบับที่ ๑ (พ.ศ.๒๕๓๑) ว่าด้วยการสอบสวนพิจารณา เป็นต้น นอกจากนี้ยังกำหนดให้มี คณะอนุกรรมการพนักงานสุขาภิบาลประจำจังหวัด เรียกโดยย่อว่า "อ.ก.สภ.จังหวัด" มีผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นประธาน (ข้อ ๘) และ คณะอนุกรรมการพนักงานสุขาภิบาลประจำสุขาภิบาล เรียกโดยย่อว่า "อ.ก.สภ.สุขาภิบาล" มีนายอำเภอ ในฐานะประธานกรรมการสุขาภิบาล เป็นประธาน (ข้อ ๙) โดยกรรมการ/อนุกรรมการ แต่ละคณะ ส่วนใหญ่จะเป็นข้าราชการพลเรือน
๒. พนักงานเทศบาล มีพระราชบัญัติเทศบาล พ.ศ.๒๔๙๖ มาตรา ๔๓ บัญญัติว่า "ระเบียบพนักงานเทศบาลให้ตราขึ้นเป็นพระราชกฤษฎีกา" และพระราชกฤษฎีการะเบียบพนักงานเทศบาล พ.ศ.๒๕๑๙ มาตรา ๕ บัญญัติว่า "ให้นำกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน มาใช้บังคับกับพนักงานเทศบาลโดยอนุโลม.." มาตรา ๖..ให้มีคณะกรรมการพนักงานเทศบาลคณะหนึ่ง เรียกโดยย่อว่า "ก.ท." มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เป็นประธาน มีอำนาจหน้าที่ออกกฎ ก.ท.ตามกฎ ก.พ. เช่น กฎ ก.ท. ฉบับที่ ๒ (พ.ศ.๒๕๒๐) ว่าด้วยการสอบสวนพิจารณา เป็นต้น..มาตรา ๘..ให้มีคณะอนุกรรมการพนักงานเทศบาลประจำจังหวัด เรียกโดยย่อว่า "อ.ก.ท.จังหวัด" มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน..มาตรา ๙..ให้มีคณะอนุกรรมการพนักงานเทศบาล เรียกโดยย่อว่า "อ.ก.ท.เทศบาล" และกรรมการ/อนุกรรมการ แต่ละคณะ จะมีข้าราชการพลเรือนร่วมหลายตำแหน่งเช่นกัน
๓. พนักงานเมืองพัทยา มีพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. ๒๕๒๑ มาตรา ๖๒ วรรคสอง บัญญัติว่า "ระเบียบพนักงานเมืองพัทยาให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบพนักงานเทศบาล โดยให้ถือว่าเมืองพัทยามีฐานะเทียบเท่าเทศบาลนคร.." เป็นต้น
สำหรับข้าราชการกรุงเทพมหานคร ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด และพนักงานส่วนตำบล ก็มีกฎหมายกำหนดไว้ในลักษณะคล้ายกัน
ตามที่กล่าวมานั้นจะเห็นว่า ระบบวินัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่นในยุคเริ่มแรก ได้มอบการบังคับบัญชาทั้งหมดไว้ที่ข้าราชการพลเรือน ไม่ว่าจะเป็นปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอ นายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด (ปัจจุบันทำหน้าที่เป็นผู้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) อธิบดีกรมการปกครอง และปลัดกระทรวงมหาดไทย เสียสิ้น ทั้งระบบวินัยหรือกฎการสอบสวน ก็อนุวัตรตามกฏ ก.พ.เกือบทุกประการ ไม่อาจแยกจากกันได้อย่างชัดเจน
๔.๒ วินัยยุคปัจจุบัน
วันนี้ระบบวินัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่นเปลี่ยนแปลงไปเป็นอันมากใน ๓ ประการสำคัญ คือ
๑. ด้านกฎหมาย/หลักเกณฑ์
๒. ด้านผู้ใช้อำนาจ
๓. ด้านเนื้อหากระบวนการ
๑. ด้านกฎหมาย/หลักเกณฑ์
ประเทศไทยเป็นนิติรัฐ (Rechtsstaat) หมายถึงรัฐที่ปกครองโดยหลักนิติธรรม (Rule of law) คือหลักกฎหมาย และกฎหมายที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในการบริหารงานบุคคลข้าราชการส่วนท้องถิ่นในยุคปัจจุบัน คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๔ วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติว่า "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลาย ย่อมมีความเป็นอิสระใน..การบริหารงานบุคคล.." มาตรา ๒๘๘ วรรคสาม "..การลงโทษพนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ"
ดังนั้น จึงได่มีการประกาศ "พระราชบัญญัติระบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒" ในราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่มที่ ๑๑๖ ตอน ๑๒๐ ก เมื่อวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๒ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป (วันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๒)
สาระสำคัญของกฎหมายดังกล่าว สรุปความได้ว่า
๑. ให้จัดตั้งคณะกรรมการในการบริการงานบุคคลข้าราชการส่วนท้องถิ่น ออกเป็น ๓ ระดับ คือ
(๑) คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) สังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย มีผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประธาน (ปัจจุบัน ได้แก่ นายพงศ์โพยม วาศภูติ) มีหัวหน้าสำนักงาน ก.ถ.เป็นเลขานุการ มีหน้าที่กำหนดมาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เพื่อให้คณะกรรมกลาง (ก.กลาง) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบนำไปเป็นกรอบกำหนดมาตรฐานทั่วไปในการบริหารงานบุคคลแต่ละด้าน
(๒) คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น (ก.กลาง) สังกัดกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เป็นประธาน (ปัจจุบัน ได้แก่ พลเอกอนุพงษ์ เผ่าจินดา) มีรองอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เป็นเลขานุการ มีหน้าที่ในการกำหนด "มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับ.." การบริหารงานบุคคลด้านต่าง ๆ ภายในกรอบมาตรฐานกลางของ ก.ถ. เพื่อให้คณะกรรมการข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น (ก.จังหวัด) นำไปเป็นกรอบในการกำหนด "หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการ..บริหารงานบุคคลด้านต่าง ๆ ซึ่งปัจจุบัน ก.กลาง แบ่งเป็น ๓ ประเภทคือ
๑) คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.)
๒) คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (ก.ท.) ใช้กับ ก.เมืองพัทยาด้วย
๓) คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบล (ก.อบต.)
ยกเว้น กทม.ที่มีกฎเป็นของตนเองภายใต้กรอบมาตรฐานกลางของ ก.ถ.
(๓) คณะกรรมการข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น (ก.จังหวัด) มีอยู่ในแต่ละจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นประธาน มีหน้าที่กำหนด "หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการ.." บริหารงานบุคคลด้านต่าง ๆ ภายในกรอบของมาตรฐานทั่วไป ของ ก.กลาง ซึ่ง ก.จังหวัด มี ๔ ประเภท และมีฐานะเทียบเท่า ก.พ. ได้แก่
๑) คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.จ.) มีปลัดองค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นเลขานุการ
๒) คณะกรรมการพนักงานเทศบาล (ก.ท.จ.) มีท้องถิ่นจังหวัด เป็นเลขานุการ
๓) คณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล (ก.อบต.จังหวัด) มีท้องถิ่นจังหวัด เป็นเลขานุการ
๔) คณะกรรมการพนักงานเมืองพัทยา (ก.เมืองพัทยา) มีปลัดเมืองพัทยา เป็นเลขานุการ
สวัสดี
----------
* สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, พระราชบัญญัติ/พระราชกำหนด, [ออนไลน์], แหล่งที่มา : www. krisdika.go.th [๒๓ พฤษภาคม ๒๕๖๑].
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น